A ADI 6.138/DF, ajuizada pela Associação dos Magistrados do Brasil (AMB), entrou na pauta de julgamentos do STF, com previsão de ir ao plenário no próximo dia 16 de março. A ação busca declarar inconstitucional o artigo 12-C, incisos II, III, e parágrafo primeiro, da Lei Maria da Penha (Lei 11.340/2006). Tais dispositivos permitem à autoridade policial afastar o agressor quando comprovada a existência de risco iminente ou atual à integridade ou à vida da vítima. Nesse ponto, é obrigatória a comunicação ao juiz no prazo máximo de 24 horas, para mantimento ou revogação da medida aplicada.

A AMB sustenta que a atribuição de poder à autoridade policial para afastar o agressor, conforme dito anteriormente, institucionaliza o Estado policial, desrespeita a separação dos Poderes (art. 2º da CF), mitiga o devido processo legal (art. 5^o, incisos XV e LIV da CF), vulnerabiliza o direito à inviolabilidade de domicílio (art. 5^o, inciso XI da CF), e desrespeita a reserva de jurisdição (art. 2º da CF). Portanto, a AMB entende que este dispositivo é incompatível com o texto constitucional e deve ser declarado inconstitucional pela Suprema Corte.

Nesse contexto, informações não faltam para retratar a gravidade que é ser mulher no Brasil. Conforme dados do Atlas da Violência, 3.737 mulheres foram assassinadas em 2019, e segundo a Nota Técnica do Fórum Brasileiro de Segurança Pública, houve um crescimento de 22,2% nos feminicídios entre 2019 e 2020. Além disso, verifica-se que no período pandêmico, existiu uma diminuição no número de medidas protetivas e de urgência, principalmente no Acre (-31,2%), no Rio de Janeiro (-28,7%) e no Pará (-8,2%).

Historicamente, o período posterior às duas Guerras Mundiais representou um importante momento para o constitucionalismo, direcionado à transcendência das fronteiras nacionais que limitavam o desenho de Estado então prevalente. Em função dos resultados devastadores provocados pelo conflito generalizado de nações soberanas, foi necessária uma abertura a novos fóruns supranacionais de discussão. Nesse contexto, a globalização caminhou ao lado da densificação, em nível constitucional, dessa estrutura internacional cuja baliza principal era a de proteção aos direitos humanos inalienáveis e inerentes a todas as pessoas, independentemente de sua posição geográfica.

Se o problema colocado naquele momento histórico parecia centrado em considerações a respeito do equacionamento entre a soberania dos Estados unitários e a autoridade dos organismos internacionais emergentes, hoje o constitucionalismo se vê tomado por uma nova reflexão, de ordem interna. Em uma análise recente, as Nações Unidas apontam um relevantíssimo prospecto acerca do crescimento das megacidades (consideradas aquelas cidades com população superior a 10 milhões de habitantes).[1] O número de megacidades, que era de 10 em 1990, deve alcançar 43 em 2030. Ademais, o número de pessoas vivendo nesses espaços urbanos deve subir de 153 milhões, em 1990, para 752 milhões em 2030.

No entanto, não é apenas o crescimento populacional que conclama maior atenção do constitucionalismo. Em particular, é preciso reconhecer que essas grandes cidades abrigam a maior parte da população refugiada e da população deslocada dentro de cada jurisdição nacional. A questão da pobreza também se acentuou, na medida em que deixou de ser um problema atrelado às comunidades rurais, passando a emergir como uma das questões centrais na discussão acerca da urbanização.

O constitucionalismo sempre se colocou como interlocutor primário na organização do território, da população e da política, mas sempre mantendo rígida a unidade construída em torno do conceito de soberania nacional. O modelo federativo, que é adotado no Brasil, parece ser tensionado pela realidade emergente nas megacidades, que reclamam maior autonomia constitucional para enfrentamento dos inúmeros desafios que se colocam em âmbito local e cuja tutela pelo governo federal acaba sendo deficitária.

Em verdade, as megacidades revelam uma propensão à defesa de posições políticas mais progressistas que, muitas vezes, acabam se colocando contrárias aos interesses do governo central. Como há uma natural infusão de pessoas provenientes das mais distintas realidades, os espaços urbanos em grandes cidades podem favorecer posições de tolerância baseadas em um histórico de convívio plural. Entretanto, se essas cidades não ostentarem alguma margem de autonomia diferenciada, poderão perder a capacidade de gestão efetiva de suas populações.

Dessa forma, o presente artigo propõe uma reflexão sobre o significado do federalismo constitucional a partir da experiência proporcionada pelas megacidades, que emergem enquanto verdadeiros espaços de ressignificação constitucional da importância urbana. É preciso repensar o status ocupado pelas cidades na ordem constitucional, já que são formalmente integrantes do pacto federativo, ainda que usualmente esquecidas nas considerações e arranjos políticos. A partir da discussão proposta por Ran Hirschl,[2] se mostra relevante a densificação dos argumentos basilares para o reposicionamento do governo urbano municipal no desenho constitucional federativo.

 

O nacionalismo neoconservador

Como ponto de partida, é pertinente apontar a posição relevante ocupada pelo pensamento neoconservador na construção de um ideal de nação soberana que dialoga diretamente com as pretensões globalistas, de um lado, e pluralistas, de outro. Isso porque, da mesma forma como se construiu uma retórica de luta contra os fóruns internacionais, vistos como elemento de ameaça à autonomia nacional, o reconhecimento de maior autonomia constitucional às administrações municipais esbarra em semelhante oposição. Repensar o pacto federativo perpassa, assim, pela desconstrução do ideal de nação unitária em que se assenta o nacionalismo hoje conclamado pelas novas lideranças neoconservadoras.

Conforme enfatiza Hirschl, diversos países estão experienciando um número crescente de ataques contra atores que defendem valores cosmopolitas, supostamente contrários à verdadeira identidade, cultura e valores do país.[3] As novas lideranças neoconservadoras vocalizam uma retórica de “nós primeiro”, que privilegia o particularismo sobre o universalismo. Ainda pior, a prevalência do particularismo nacionalista se revela contrária à tutela dos direitos humanos, pois qualquer pretensão de proteção igualitária e homogênea de direitos acaba obstada por lideranças nacionais que lhe são contrárias.

Durante a presidência de Donald Trump nos Estados Unidos, foi possível observar seu empenho na desconstrução de tratados internacionais e, inclusive, na retirada do país de alguns organismos internacionais importantes. No Brasil e inspirado por esse mesmo ideal, Jair Bolsonaro afirmou, em 18 de agosto de 2018, quando era candidato, que retiraria o Brasil da ONU se eleito, sob o argumento de que a instituição não teria serventia e seria uma reunião de comunistas.[4] Ainda que não tenham se concretizado parte das ameaças, o discurso contrário aos organismos internacionais é perigoso, justamente porque retira a aparência de legitimidade de órgãos protetivos que seriam capazes de emitir decisões contrárias àquelas do presidente.

Hirschl e Shachar denominam esse novo movimento global de neossecessionismo, pois articulado como um novo movimento separatista, de fuga dos fóruns internacionais.[5] O exemplo ilustrativo é o do Brexit no Reino Unido, onde se observa uma tendência de reconstrução constitucional do nacionalismo, em detrimento da abertura histórica à globalização. O território, dessa forma, permanece como elemento central no jogo político contemporâneo, como expressão de poder que inflama o discurso neoconservador erigido em torno do nacionalismo patriótico. Em paralelo a esse movimento, há também o uso do direito internacional por regimes autoritários como explicado por Ginsburg, criando inclusive ordens internacionais paralelas de modo a efetivar seus projetos autoritários.[6]

Pipa Norris e Ronald Inglehart enfatizam que a retórica empregada pelos novos governos autoritários está assentada na divisão estanque entre uma comunidade nacional que compartilha valores e atitudes específicas, em oposição ao movimento de globalização usualmente atrelado a ideais progressistas.[7] De início, é fácil perceber que as novas lideranças autoritárias se colocam absolutamente contrárias a qualquer abertura internacional que possa significar um controle sobre suas condutas. Para tanto, se valem de uma retórica que aponta a comunidade internacional como alheia os valores específicos que informam a cultura nacional.

Esse movimento, porém, não é restrito no âmbito internacional. Em geral, o autoritarismo está associado a discursos que restringem a autonomia de outras instâncias de controle interno estabelecidas no texto constitucional. Se o presidente fala em nome do povo, sua guinada antidemocrática se revela justamente em uma retórica de deslegitimação das outras instituições fundamentais à democracia, como o legislativo, o judiciário, agências reguladoras, órgãos de fiscalização, universidades públicas, para citar algumas das mais importantes.

A discussão sobre autonomia municipal, nesse contexto, está umbilicalmente atrelada à dinâmica de poder tipicamente associada ao autoritarismo centralizador. Isso porque, para o líder nacional, é mais interessante que todas as instâncias atuem fortemente balizadas pelos seus ideais e, de preferência, sob o seu controle. Assim, da mesma forma como a comunidade internacional pode representar uma ameaça, uma administração municipal que se oponha ao governo federal e implemente políticas públicas dissonantes pode atentar à unidade nacional reclamada.

A pandemia de Covid-19 trouxe um exemplo ilustrativo, pois as duas megacidades brasileiras, São Paulo e Rio de Janeiro, logo tiveram de se desvencilhar da ideologia predominante no governo federal, para implementar políticas eficazes de combate à pandemia. Dependentes da economia e do turismo, as duas cidades logo demonstraram a necessidade de medidas enérgicas e técnicas para enfrentamento da doença e contenção do seu avanço.

De outro lado, Jair Bolsonaro editou em 20 de março de 2020 a Medida Provisória de nº 926, que previa a concentração de competências na figura do presidente para determinar o alcance das medidas restritivas que cada município começava a implementar. O STF, no julgamento da ADI nº 6.341, deu nova interpretação à passagem da MP nº 926, para reafirmar a competência concorrente dos entes federados em matéria de saúde pública, preservando as atribuições de cada esfera de governo.[8]

Depois da decisão proferida pelo STF, que apenas ressalvou a competência concorrente dos entes federados para enfrentamento de questões de saúde pública, algo evidente no texto constitucional, o próprio presidente passou a argumentar que lhe fora retirada a competência para enfrentamento da pandemia.[9] Seu discurso, que sempre havia sido contrário às medidas de isolamento social e de vacinação impostas pelos governos estaduais e municipais, passou a reforçar a autonomia administrativa de outras esferas de governança como um ponto positivo.

A lógica de embate contra o globalismo tipicamente associada a contextos de autoritarismo nacionalista também pode ser identificada na disputa travada contra as administrações municipais. O discurso do corrompimento dos administradores e da desconexão com os valores nacionais mais importantes é empregado também contra as megacidades, vistas como espaços de volatilidade política, propensos à eclosão de mobilizações que desafiam a autoridade central.[10] O nacionalismo unitário, de forte inspiração neoconservadora, se converte, também, em um mecanismo de oposição à emergência de megacidades autônomas.

 

O constitucionalismo e as megacidades

É preciso reconhecer, ao lado da pressão exercida por lideranças nacionalistas na contenção de outras esferas administrativas, o papel do constitucionalismo nesse processo. De modo geral, a questão espacial ocupa uma posição de destaque dentro da casa de máquinas da Constituição. Para Hirschl e Shachar, a devoção ao que denominam de estatismo espacial se converte em um problema para efetivação de direitos básicos universais.[11] Isso porque construções como a de territorialidade e de soberania nacional passaram a ser empregadas como subterfúgio para a defesa de interesses privados contrários ao avanço de políticas públicas internacionais universais para enfrentamento dos novos e emergentes problemas transfronteiriços. As megacidades, da mesma forma, se veem limitadas dentro desse quadro constitucional.

O conceito de constitucionalismo costuma ser empregado para descrever uma limitação imposta ao Estado, como um conjunto de obstáculos ou impedimentos que a administração deve observar. Não significa que não se reconheçam dificuldades práticas envolvidas na garantia da eficácia dessas restrições legais frente a avanços autoritários que ameaçam o equilíbrio constitucional. Trata-se, entretanto, de uma perspectiva negativa, com destaque para a função limitadora da Constituição, que impede o exercício absoluto do poder através da estipulação de um regime consistente de direitos fundamentais, assim como pela separação dos poderes, tanto horizontal, como vertical. O direito se revela, nesse quadro, como um elemento indispensável de contenção a balizar a atuação judiciária de controle em respeito ao rule of law.[12]

Essa dimensão negativa do Constitucionalismo enquanto limitação do poder, somente pode ser compreendida com remissão ao específico desenho de Estado que inspira o constitucionalismo liberal. Retomando a clássica definição proposta por Max Weber, o Estado consistiria em uma comunidade humana que reivindica, de forma satisfatória, o monopólio da coação física legítima dentro de um determinado território.[13] É dizer, a relação entre Estado e seus membros parte de uma posição de dominação, revestida de uma pretensão de legitimidade, vez que o exercício da força é indissociável da legitimidade virtual agregada.

A virtualidade da pretensão de legitimidade é um fator central para o constitucionalismo contemporâneo. Em Weber, embora a existência do Estado dependa da sua capacidade de assegurar a obediência de seu povo, a reivindicação de legitimidade de seus atos pode ser meramente formal. Assim, a concepção weberiana se imiscua da distinção entre democracias florescentes e ditaduras opressivas, considerando que em ambos os tipos de regime há a reivindicação de alguma forma de legitimidade.[14]

Quando o Estado é contemplado como uma fonte de poder bruta, que se reveste de uma aparente legitimação, cresce o receio de que esse poder possa ser arbitrariamente empregado em desfavor daquelas pessoas sobre as quais se estende sua circunscrição. Sob essa infusão, é racional que o constitucionalismo seja apresentado e entendido como uma forma de limitação do Estado e proteção de liberdades individuais. Os princípios constitucionais são usualmente interpretados para reforçar sua dimensão negativa, impedindo a ação estatal autoritária e arbitrária através da garantia de direitos substantivos que seriam intransponíveis.

Contudo, para além da perspectiva negativa, o constitucionalismo também estabelece um sistema que distribui entre diversos atores institucionais prerrogativas recíprocas de controle e fiscalização. Dessa forma, há uma dimensão positiva e proativa que é destacada. O equívoco da visão puramente negativa do constitucionalismo residiria no pressuposto de que as pessoas desejam permanecer sozinhas, refutando a intervenção estatal para consagração da sua dignidade própria. Para Waldron, tal característica revela a face antidemocrática do constitucionalismo negativo, favorecendo uma decisão de design constitucional em detrimento da deliberação racional em fóruns democráticos.[15]

Para além do déficit democrático, tal visão empobrece a concepção de Estado insculpida na Constituição. Embora o modelo weberiano seja capaz de compreender de forma coesa as reivindicações de autoridade e legitimidade em nível institucional, ele falha ao não considerar o Estado em seu contexto mais amplo. É preciso introduzir considerações acerca do objetivo precípuo que levam à edificação dessa estrutura institucional de monopólio do poder, qual seja, a realização do bem-estar social para todas as pessoas circunscritas à sua jurisdição.

Parte-se, portanto, de uma consideração estatal diferenciada, vinculada ao seu conceito aristotélico, em que a instituição administrativa se conectava a uma perspectiva ampla, considerando os objetivos centrais de ação coletiva e organização social.[16] Em especial, é importante destacar que essa reflexão sobre o sentido de Estado dentro do constitucionalismo tem repercussão direta sobre aquilo que se compreende como republicanismo e, em especial, sobre o desenho federativo que lhe embasa.

Assim, é possível tensionar as bases próprias ao modelo constitucional liberal, em busca do espaço a ser ocupado pelas megacidades. Segundo Hirschl, a questão acerca da autonomia municipal acaba não encontrando guarida dentro de textos constitucionais, sendo muitas vezes silenciada.[17] De um lado, o governo central é relutante em entregar o poder às cidades, que podem se posicionar como competidoras no controle sobre parcelas populacionais importantes. De outro, o constitucionalismo, preocupado com o Estado e a soberania nacional, acaba se concentrando sobre os mecanismos de centralização de poder típicos da unidade federativa.

Em que pese exista, de fato, pouca densificação do papel dos municípios e, em especial, das megacidades na estrutura federativa brasileira, é imperativo destacar que nossa Constituição traça algumas diretrizes relevantes. Destarte, ela estabelece competências privativas e concorrentes em que o Município deve atuar para proteção dos interesses locais. Também reafirma a centralidade do plano diretor para regulação urbanística, bem como estipula a competência estadual para instituição de regiões metropolitanas, com agrupamento de municípios para organização e execução de políticas públicas coordenadas.

Nesse contexto, é possível reconhecer alguma importância para os municípios dentro do desenho constitucional brasileiro. Não há, porém, ressalvas acerca da autonomia para as megacidades, ao contrário de exemplos próximos, como em Buenos Aires e na Cidade do México. Permanece existindo uma tendência acentuada de centralização no nosso modelo federativo, com destaque principal, inclusive em nível normativo constitucional, para o governo federal. No entanto, cada vez mais é possível observar a emergência dos grandes aglomerados urbanos como redutos de visões políticas mais inclusivas e progressistas, particularmente destoantes de um contexto de emergência autoritária observado no âmbito mundial.

 

Cidades-santuário

Para compreensão da dinâmica de características dos espaços urbanos municipais, em particular das megacidades, é relevante retomar o desenvolvimento do direito urbanístico brasileiro. Edésio Fernandes explica que o Brasil passou por um processo de urbanização rápida, combinando processos de exclusão social e segregação espacial com o crescimento dos centros urbanos brasileiros.[18] Destarte, a urbanização brasileira se vincula intimamente com o aumento dos índices de pobreza, gerando custos sociais e ambientais relevantes para o país e a sociedade.

Tais características de segregação e urbanização se devem a diversos fatores que interagem ao longo do tempo. A exemplo, as dinâmicas formais e informais do mercado de terras, a centralização político-institucional, o autoritarismo político-social, a burocratização e a corrupção endêmica denotam algumas das facetas que contribuíram para o alastramento da pobreza no país. Para compreensão e formulação de respostas adequadas ao problema, segundo Fernandes, seria necessária uma perspectiva transdisciplinar, considerando a aglutinação dos conceitos de cidade e cidadania.[19] Nessa toada, a democratização das formas de acesso ao solo urbano e à moradia nas cidades se tornam pontos cruciais, até para compreensão dos movimentos políticos emergentes em contextos de forte urbanização.

Em seu artigo 182, a Constituição brasileira institui o plano diretor como o instrumento básico da política urbana, tornando-o obrigatório para as cidades com mais de vinte mil habitantes. A urbanização imposta no contexto constitucional exige da administração local a adoção de políticas de ordenamento territorial das cidades, seu processo de criação e renovação, assim como o estabelecimento de espaços de uso comum e espaços destinados à prestação de serviços públicos. Permanece, contudo, existindo diversas complexidades vinculadas ao aumento populacional urbano, que tensionam o papel das megacidades na consagração de direitos sociais básicos. É preciso, sob esse enfoque, repensar o design constitucional a partir de uma concepção de Estado pautada na promoção do bem-estar comum.

A consideração do constitucionalismo sob o ponto de vista dos direitos humanos, considerando uma perspectiva multinível para as atribuições do Estado no cenário global, implica a reformulação do papel das megacidades na proteção de cidadãos, o que ilumina a sua nova importância no paradigma constitucional. Dada a necessidade de repensar a teoria democrática e o constitucionalismo liberal a partir dessa nova concepção de Estado, enfatizar o papel constitucional das megacidades pode se tornar uma nova forma de promover valores fundamentais e promover maior igualdade entre os entes federativos e suas respectivas obrigações constitucionais.

Muitas cidades têm investimento acentuado em políticas de promoção aos direitos humanos, com particular ênfase em instrumentos de convívio plural. Até por isso, são vistas como verdadeiras cidades-santuário. Hirschl enfatiza que essa propensão dos governos municipais decorre, em grande parte, da necessidade de enfrentamento próximo das questões migratórias.[20] O influxo de diferentes pessoas, provenientes dos mais diversos contextos, todas em busca de uma vida melhor nas grandes metrópoles, torna o perfil demográfico das megacidades particularmente plural. Por conseguinte, a construção de políticas públicas nesses contextos acaba revelando uma maior abertura ao pluralismo e enfatizando um perfil progressista e humanitário.

É possível, até mesmo, destacar uma articulação internacional de megacidades que ganha relevância nos últimos anos. Isso porque muitas das questões colocadas como importantes marcos para as futuras gerações, como aquelas decorrentes das mudanças climáticas e da desigualdade social, já se revelam extremamente aflitivas em grandes aglomerações urbanas. Enquanto vários governos nacionais desejam suavizar o tom e frear a intensidade das políticas públicas de combate que são buscadas, são justamente os administradores municipais os mais interessados no avanço da agenda. O exemplo ilustrativo vem da Conferência do Clima da ONU (COP26), pois em 10 de novembro de 2021 diversos países firmaram um acordo para incentivar a venda de carros não poluentes até 2040, consolidando uma frota de veículos limpos, que não foi assinada pelo Brasil ou pelos Estados Unidos, mas que conta com as cidades de São Paulo e Nova York na lista de signatários.[21]

Portanto, resta possível identificar que a governança municipal possui uma inclinação natural à solução de problemas concretos e locais, que dialogam diretamente com os anseios da sua população. Até por isso, as megacidades, de perfil demográfico plural, precisam endossar políticas públicas que efetivamente tutelem essa diversidade e promovam a inclusão. Questões relacionadas à pobreza, à poluição e à imigração são todas muito sensíveis à administração municipal e, dessa forma, se convertem em políticas públicas naturalmente destoantes daquelas sustentadas por um governo federal pouco preocupado com a complexidade inerente aos grandes agrupamentos urbanos e mais preocupado com discursos políticos demagógicos.

 

Uma pessoa, um voto?

Se as cidades têm uma importância destacada em nível internacional, na proteção de direitos básicos humanitários, é necessário enfrentar a questão relacionada à falta de poder político dessas grandes comunidades. De acordo com o artigo 14 da Constituição brasileira, “a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos”. De fato, a igualdade do valor do voto é um dos elementos indispensáveis para a salvaguarda do valor democrático inscrito no projeto constitucional liberal. Isso significa que todas as pessoas, independentemente de suas qualidades individuais, participam do processo eleitoral em condições de igualdade. Ely destaca que o princípio que assegura a cada pessoa um voto é uma marca do republicanismo, informando aquilo que, em diversas constituições, se concebe como democracia.[22] Daí porque afirmar que a igualdade política é um imperativo mínimo dentro da estrutura constitucional.

No entanto, Hirschl destaca que o agrupamento de pessoas em grandes centros urbanos pode impor um desafio adicional ao modelo democrático sustentado na igualdade de votos, a exemplo do estado de São Paulo, onde o voto de um cidadão tem um décimo do peso do voto de um cidadão dos estados de Roraima, Acre ou Amapá.[23] Em que pese a Constituição brasileira tentar manter uma distribuição de assentos políticos condizentes com a distribuição populacional do país, são impostos níveis mínimos e máximos, bem como uma distribuição equitativa para o Senado Federal, que acabam tornando desiguais os pesos de votos depositados conforme a circunscrição geográfica.

O resultado concreto desse sistema de distribuição do peso político para o sistema eleitoral constitucional acaba desembocando em uma sub-representação das megacidades, e a consequente super-representação de áreas de baixa densidade populacional. A possibilidade de quebra discricionária da igualdade política é uma ameaça latente e que, há muito tempo, é enfatizada nos Estados Unidos. Conforme descreve Vickrey, a ameaça de gerrymandering se concretiza em face de sistemas distritais justamente porque, a despeito da existência de supostas regras de zoneamento, haverá sempre uma margem de discricionariedade na definição das fronteiras distritais que possibilita a tentativa de deturpação do peso dos votos.[24]

Tais exemplos são importantes, pois permitem evidenciar como, na maior parte das vezes, as tentativas de alteração do peso proporcional do voto tendem a desfavorecer as megacidades e grandes centros urbanos, em favor de comunidades rurais pouco povoadas. Há, assim, uma colisão entre visões políticas distintas, usualmente opondo os ideais progressistas urbanos à tradição rural conservadora. Até por isso, qualquer tentativa de alteração da igualdade política se revela particularmente sensível ao valor democrático que deveria inspirar o constitucionalismo.

A necessidade de redesenho constitucional do papel ocupado pelas megacidades perpassa, invariavelmente, pela discussão acerca da representação política das populações ali residentes. Um exemplo interessante é o da Carolina do Sul, nos Estados Unidos, que aprovou uma lei para garantia da igualdade de votos, especialmente fundamentada na necessidade de proteção da população negra. Com receio da criação de distritos que diluíssem completamente as comunidades étnico-raciais, foi proposta a adoção de um sistema de distritos majoritários e minoritários pré-delineados. Entretanto, a análise dos resultados eleitorais posteriores à reforma legislativa denota que as áreas urbanas mais densas, que concentram a maior parte da população não branca, permaneceram sub-representadas nos quadros políticos estadual e nacional.[25] Isso porque são desenhados distritos de modo a concentrar a população não branca e minimizar seu valor proporcional.

É imperativo que se reconheça, ao menos, a particular fragilidade do sistema atualmente prevalente, que enuncia um princípio de igualdade política fundado na máxima “uma pessoa, um voto”, mas que entrega à população urbana, principalmente nas megacidades, uma máxima distinta: “uma pessoa (urbana), meio voto”.[26] No Brasil, mesmo sem a adoção do modelo distrital, tal ressalva é importante, dada a quebra proporcional imposta aos grandes centros populacionais.

A redução da importância do voto dado pelos residentes de megacidades e grandes centros urbanos, especialmente diante do significado político que carregam, prejudica a implementação da melhor representatividade política. O desenho constitucional, no que concerne ao pacto federativo e à posição ocupada pelos municípios, deve também estar consciente dos problemas atinentes à igualdade política, que se encontram ameaçados pela quebra de equiparação de votos dados em um ou outro contexto geográfico. Ainda mais aflitiva é essa constatação quando se evidenciam os interesses políticos por trás da inclinação à sub-representação de populações urbanas usualmente plurais.

 

Em busca de autonomia federativa para as cidades

Considerando os efeitos da globalização sobre o conceito de Estado cunhado na Constituição, faz-se necessário também repensar o constitucionalismo a partir de uma premissa global e também local. Isso implica a necessária internalização de que a disputa acerca da interpretação e aplicação dos direitos fundamentais positivados no texto constitucional deve ocorrer em todos os níveis de governança administrativa. Trata-se de uma premissa básica inscrita na Constituição brasileira, que reconhece a abertura hermenêutica e normativa dos princípios e normas que tratam de direitos fundamentais no âmbito internacional.[27] Seguindo a conclusão de que o constitucionalismo e seus princípios derivam diretamente da nossa concepção de Estado, faz-se necessário investigar quais os impactos suportados na tutela de direitos fundamentais constitucionais quando a noção de Estado extrapola os limites regionais e internacionais.

Portanto, considerando o bloco de constitucionalidade brasileiro em toda sua complexidade, é possível argumentar que o paradigma constitucional contemporâneo reconhece a multiplicação de assembleias específicas e parciais, que tratam de temas diferenciados em diversos níveis de jurisdição, todos pautados na defesa de direitos fundamentais. Contudo, é necessário reconhecer que essa diversidade de espaços não se vincula somente com o ambiente internacional e transnacional, uma vez que também está presente internamente ao ordenamento jurídico a partir da separação vertical e horizontal de poder.

O modelo federativo brasileiro já reconhece a pluralidade de ordens normativas, legitimando a existência de diferentes esferas, em diferentes níveis, para o exercício dos poderes delineados na Constituição. A federação brasileira é composta pela união indissolúvel dos estados e municípios, além do Distrito Federal, que compartilham poderes e funções legislativas e executivas. Consciente dos problemas de sobreposição de competências que poderiam emergir, a Constituição também estabelece divisões de competência e temas que serão afetos à concorrência entre os entes federados. De modo geral, a inspiração central desse modelo reside na necessidade de subdivisão administrativa em níveis que permitam a estratificação de interesses, dos mais gerais e universais, aos mais locais e concretos.

A globalização, enquanto fenômeno sociológico, opera de forma exógena à clássica afirmação da soberania nacional, para introduzir questões de cooperação e articulação internacional relevantes em um contexto de forte intercâmbio socioeconômico entre os diferentes países. Por vezes, essa abertura internacional é tensionada, em face da emergência de discursos neoconservadores fortemente marcados pelo nacionalismo e patriotismo. O ponto principal da oposição ao sistema internacional residiria na tutela de direitos humanos e na criação de organismos de fiscalização.

Entretanto, cumpre destacar que, no âmbito nacional, são esses mesmos elementos que qualificam o embate contra a autonomia dos entes federativos. Isso porque muitos municípios passaram a se vincular às obrigações e compromissos estabelecidos em políticas públicas definidas no plano internacional, reforçando a importância das grandes metrópoles na tutela de direitos fundamentais, ao contrário das posições e preferências ideológicas do governo federal.[28]

Trata-se de um dos pontos centrais destacados na obra de Hirschl, quando afirma a necessidade de empoderamento constitucional das megacidades.[29] O crescimento da população urbana em grandes centros, vinculado com o fenômeno da globalização, repercute em um aumento das obrigações das metrópoles para prover recursos, infraestrutura e serviços de forma eficiente. Essas obrigações estão intimamente relacionadas com compromissos globais de proteção ambiental, manutenção da saúde pública e erradicação da pobreza.

O aumento das obrigações e responsabilidades das megacidades, vinculado com o fenômeno da globalização e a crescente urbanização em países do Cone Sul, indica a necessidade de repensar o papel das megacidades na arquitetura constitucional, principalmente no que toca ao princípio federativo.

As megacidades precisam de poder para proteger seus interesses, pois o interesse do Estado soberano tenderá, normalmente, à dominação política e à supressão da autonomia municipal que possa se revelar atentatória aos seus interesses ideológicos. Ademais, conforme pontua Hirschl, é preciso reconhecer que as cidades são uma importante esfera administrativa para a solução de problemas concretos, em uma escala manejável e com maior proximidade e engajamento.[30] Problemas como o da habitação, da imigração e da proteção ambiental demandam construções específicas e locais, que considerem as características específicas da população afetada e que se operacionalizem de modo efetivo.

Portanto, é possível observar que a edificação de uma administração pública eficiente e a concretização das garantias fundamentais colocadas na Constituição reclamam por uma administração municipal forte e autônoma. O pacto federativo, nesse sentido, deve ser repensado, e o próprio design constitucional poderia ser aprimorado. As megacidades e grandes centros urbanos, enquanto verdadeiras cidades-santuário na frente de implementação de direitos humanos e de articulação internacional para manutenção do bem-estar público, deveriam encontrar maior independência constitucional.

Ademais, sob o ponto de vista da representação política, é indispensável o redesenho do sistema eleitoral com atenção para o valor da igualdade constitucional, especialmente na proteção do equilíbrio representativo nos votos depositados em aglomerações urbanas. Para Hirschl, é o momento de valorização das cidades e dos seus residentes para enfrentamento dos desafios impostos contemporaneamente à governança constitucional.[31]

Em momentos de líderes populistas que defendem a voz do povo anti-instituições, em que grupos conservadores anticonstitucionalismo liberal cooptam não só os legislativos nacionais, mas também os espaços criados pelo direito internacional, é extremamente importante o debate do voto igual, já que não há democracia majoritária que não atenda previamente as condições de igualdade. Assim, a autonomia constitucional das megacidades e a garantia do direito igualitário de um homem, um voto, podem ser instrumentais importantes para uma democracia mais igualitária ao mesmo tempo em que podem evitar o avanço do autoritarismo.

 

[1] UNITED NATIONS, D. of E. and S. A. World Urbanization Prospects: The 2018 Revision. New York: United Nations, 2019. p. 55.

[2] HIRSCHL, R. City, state: constitutionalism and the megacity. New York: Oxford University Press, 2020.

[3] Ibid., p. 45.

[4] NETTO, R. Bolsonaro diz que vai tirar Brasil da ONU se for eleito presidente. In: G1. 18 ago. 2018. Disponível em: https://g1.globo.com/politica/eleicoes/2018/noticia/2018/08/18/bolsonaro-diz-que-vai-tirar-brasil-da-onu-se-for-eleito-presidente.ghtml

[5] HIRSCHL, R.; SHACHAR, A. Spatial statism. International Journal of Constitutional Law, v. 17, n. 2, p. 387–438, 2019. p. 431.

[6] Ginsburg, T. How Authoritarians Use International Law. Journal of Democracy, vol. 31, no. 4, Oct. 2020, p. 51.

[7] NORRIS, P.; INGLEHART, R. Cultural backlash: Trump, Brexit, and the rise of authoritarian-populism. New York: Cambridge University Press, 2018. p. 444.

[8] POMPEU, A.; CARNEIRO, L. O. STF reafirma competência de estados e municípios para tomar medidas contra Covid-19. In: JOTA INFO. 15 abr. 2020. Disponível em: https://www.jota.info/stf/do-supremo/stf-reafirma-competencia-de-estados-e-municipios-para-tomar-medidas-contra-covid-19-15042020

[9] VIVAS, F.; FALCÃO, M. STF contesta Bolsonaro e diz em nota que nunca proibiu governo federal de atuar contra pandemia. In: G1. 18 jan. 2021. Disponível em: https://g1.globo.com/politica/noticia/2021/01/18/decisoes-do-stf-nao-proibem-atuacao-do-governo-federal-para-combater-a-pandemia-diz-tribunal.ghtml

[10] HIRSCHL, 2020, p. 19.

[11] HIRSCHL; SHACHAR, 2019, p. 438.

[12] DOWDLE, M. W.; WILKINSON, M. A. On the Limits of Constitutional Liberalism: In Search of Constitutional Reflexivity. In: DOWDLE, M. W.; WILKINSON, M. A. (org.). Constitutionalism beyond Liberalism. Cambridge: Cambridge University Press, 2017. p. 17–37.

[13] WEBER, M. Politics as a Vocation. In: GERTH, H. H.; WRIGHT MILLS, C. (org.). From Max Weber: Essays in Sociology. London: Routledge, 2014. p. 89–140.

[14] BARBER, N. W. The Principles of Constitutionalism. Oxford: Oxford University Press, 2018. p. 2–19.

[15] WALDRON, J. Constitutionalism: A Skeptical View. In: WALDRON, J. (ed.). Political Theory: Essays on Institutions. Cambridge: Harvard University Press, 2016. p. 23–44.

[16] ARISTOTLE. The Politics and the Constitution of Athens. 2. ed. Cambridge: Cambridge University Press, 1996. JOHNSON, C. N. Aristotle’s Theory of the State. London: Palgrave Macmillan, 1990.

[17] HIRSCHL, 2020, p. 50.

[18] FERNANDES, E. A Nova Ordem Jurídico-Urbanística no Brasil. Revista Magister de Direito imobiliário, Registral, Urbanístico e Ambiental, v. 1, n. 2, p. 5–26, 2005.

[19] Ibid.

[20] HIRSCHL, 2020, p. 226.

[21] FIGUEIREDO, P. Na COP26, cidade de SP assina compromisso para incentivar vendas de carros elétricos até 2040. In: G1. 10 nov. 2021. Disponível em: https://g1.globo.com/sp/sao-paulo/noticia/2021/11/10/na-cop26-cidade-de-sp-assina-compromisso-para-proibir-vendas-de-carros-nao-eletricos-ate-2040.ghtml

[22] ELY, J. H. Democracy and distrust: A theory of judicial review. Cambridge: Harvard University Press, 1980. p. 122.

[23] HIRSCHL, 2020, p. 177.

[24] VICKREY, W. On the Prevention of Gerrymandering. Political Science Quarterly, v. 76, n. 1, p. 105–110, 1961. p. 105.

[25] WAYMER, D.; HEATH, R. L. Black Voter Dilution, American Exceptionalism, and Racial Gerrymandering: The Paradox of the Positive in Political Public Relations. Journal of Black Studies, v. 47, n. 7, p. 635–658, 2016. p. 10.

[26] HIRSCHL, 2020, p. 176.

[27] PIOVESAN, F. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 15. ed. São Paulo: Saraiva, 2015.

[28] SASSEN, S. Neither global nor national: novel assemblages of territory, authority and rights. Ethics & Global Politics, v. 1, n. 1–2, p. 61–79, 2008.

[29] HIRSCHL, 2020.

[30] Ibid., p. 27.

[31] Ibid., p. 234.

Professora de Direito Constitucional na Universidade Federal do Paraná e no Centro Universitário Internacional, cursos de graduação e pós-graduação em Direito. Ela é mestre e doutora em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná. Visiting Research Fellow at Osgoode Hall Law School, Canada, 2008-2009.  Professora visitante na Universidade de Toronto (2016), na Universidade de Palermo e Messina, Itália (2019). Co-Presidente da Associação Ítalo-Brasileira de Professores de Direito Administrativo e Constitucional (AIBDAC). Co-Presidente da ICON-S Brasil. Menção Honrosa no Prêmio Capes Tese de 2012 pela tese “Stare Decisisis, Integrity and Legal Security: critical reflections from the approach of common law and civil law systems”. Tem experiência na área do direito, com ênfase no direito público, atuando principalmente nos seguintes temas: constitucional, constitucionalismo abusivo, direito constitucional comparado, direitos fundamentais, direitos humanos, democracia, jurisdição constitucional, judicialização da política, precedentes e common law.